Referendum:
le ragioni del No

Referendum giustizia, le ragioni del No
secondo un pm

Parla Giulia Guccione, sostituto procuratore al Tribunale di Roma:
"I 5 quesiti del referendum possono causare effetti negativi"

di Pietro Maria Sabella

Referendum:
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Referendum giustizia, le ragioni del No
secondo un pm

Referendum giustizia, le ragioni del No
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di Pietro Maria Sabella
referendum

Referendum:
le ragioni del No

Referendum giustizia, le ragioni del No
secondo un pm

Parla Giulia Guccione, sostituto procuratore al Tribunale di Roma:
"I 5 quesiti del referendum possono causare effetti negativi"

di Pietro Maria Sabella
18 minuti di lettura

Domenica siamo chiamati ad esprimerci su temi di assoluta centralità per il futuro del sistema della giustizia italiana. Eppure, i quesiti introdotti non sono di semplice lettura e spesso richiedono una conoscenza tecnica degli argomenti, non sempre facilmente padroneggiabili da tutti. Per questo motivo, ho pensato che la cosa migliore, anche al fine di consegnare al pubblico di lettori una pluralità di punti di vista, assolutamente fondamentale nella nostra visione editoriale, fosse di intervistare un magistrato, un operatore che ogni giorno si confronta con molti dei problemi oggetto di referendum e la cui funzione verrebbe toccata dall’esito dello stesso.  La dottoressa Giulia Guccione, Sostituto Procuratore presso il Tribunale di Roma, risponde sui cinque quesiti posti dal referendum.

Il primo quesito del referendum punta a cancellare la legge Severino in materia di incandidabilità, normativa adottata dal legislatore in un periodo di profonda crisi politica, economica e istituzionale del Paese. Ma di cosa si tratta esattamente? Quali sarebbero gli effetti sulla giustizia in caso di abrogazione?

Il decreto legislativo 31 dicembre 2012, n. 235 (detto anche “Legge Severino”) rientra tra le riforme adottate in attuazione delle Convenzioni internazionali in materia di anticorruzione e costituisce piena attuazione del principio costituzionale ex art. 54 Cost. secondo cui “I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore”.

La disciplina, in estrema sintesi, prevede incandidabilità, ineleggibilità e decadenza automatica per i parlamentari e i rappresentanti di governo, in caso di condanna con sentenza definitiva per reati non colposi a pena superiore a due anni.

Per gli amministratori regionali, per i sindaci o altri amministratori locali è prevista l’incandidabilità, l’ineleggibilità e la decadenza automatica per coloro che hanno riportato condanna definitiva per reati gravi (come quelli di competenza delle Direzioni Distrettuali Antimafia ovvero che ledono gli interessi della pubblica amministrazione) o per “delitti commessi con abuso dei poteri o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un pubblico servizio”, ovverosia sfruttando il vantaggio derivante dalla posizione assunta all’interno della P.A. A completamento, si è prevista la sospensione e la decadenza di diritto solo per gli amministratori locali nei casi di sentenza di condanna non definitiva quando questa abbia accertato i reati di maggior allarme sociale (quali i delitti di mafia, corruzione, peculato, concussione, c.d. patto di scambio) o comunque con “abuso dei doveri” ovvero nei casi di condanna, confermata in appello, ad una pena non inferiore a due anni di reclusione per un delitto non colposo.

Requisiti di moralità devono – da tempo – essere posseduti anche in chi aspira alla selezione con concorsi pubblici o a partecipare alle gare di appalto indette dalle PP.AA. Chiunque abbia mai partecipato a un concorso sa bene che il “requisito morale” da dichiarare riguarda non soltanto le condanne definitive ma anche i carichi pendenti, ivi inclusi i procedimenti penali in cui non sia stata ancora pronunciata sentenza di primo grado: la Legge Severino ha colmato una discrasia esistente.

La campagna sul referendum, sebbene il quesito abrogativo riguardi l’intero decreto, critica solo un aspetto della legge – quello relativo all’applicazione della disciplina nei casi di sentenze di condanna provvisorie – assumendo che “nella stragrande maggioranza dei casi in cui la legge è stata applicata contro sindaci e amministratori locali, il pubblico ufficiale è stato sospeso, costretto alle dimissioni, o comunque danneggiato, e poi è stato assolto perché risultato innocente” (così dal sito dei promotori). 

Una informazione che, oltre a non esser supportata da statistiche o studi in grado di fornire i numeri o la verificabilità del dato della “stragrande maggioranza” di innocenti danneggiati dalla legge Severino, tace del tutto gli effetti dell’abrogazione nei confronti di chi venga condannato in via definitiva anche per reati gravi.

Ove vincesse il Sì, ne conseguirebbe l’abrogazione dell’intero decreto, senza alcuna distinzione tra condannati in via definitiva che in via provvisoria.

In pratica, se venisse abrogata la legge in commento, un condannato anche per delitti di mafia, per corruzione o per altri gravi delitti, ovvero che abbia patteggiato reati commessi proprio nell’esercizio delle proprie funzioni, a pene financo sospese, potrebbe reinserirsi nel circuito politico e riassumere cariche pubbliche. Quella stessa persona, se volesse invece partecipare ad un concorso pubblico, non lo potrebbe fare, essendo ostativa la condanna subita.

Per fare un esempio: il condannato può diventare sindaco, ma non potrà mai diventare dipendente di quello stesso Comune; il condannato per corruzione potrà decidere di indire una gara pubblica d’appalto, ma non potrà partecipare a quella stessa gara.

Più adeguata alle istanze sollevate dai sostenitori del “Sì” sarebbe una riforma legislativa mirata, discussa in Parlamento, volta a mitigare gli automatismi connessi alle sentenze di condanna non definitive o circoscrivere l’ambito di applicazione della sospensione ai soli delitti che, per il tipo di offesa che arrecano, rischiano di compromettere il corretto funzionamento della Pubblica Amministrazione.

Il secondo quesito è davvero particolarmente articolato. In questi giorni, peraltro, è stato al centro di dibattiti e querelle di vario genere, quasi tutte fondate sull’idea che votando Sì, si procederà alla cancellazione della custodia cautelare in carcere durante il processo. In realtà, la domanda offerta ai cittadini è un po’ diversa e recita: <<volete cancellare la “reiterazione del reato” dall’insieme delle motivazioni per cui i giudici possono decidere la custodia cautelare in carcere o i domiciliari per una persona prima del processo>>?  Quali sarebbero gli effetti in cancellazione della disposizione, sia in termini giuridici che di ricadute per la sicurezza sociale e il corretto svolgimento dei processi penali?

Il quesito referendario mira all’abrogazione dell’art. 274 lett. c) c.p.p. nella parte in cui prevede che le misure cautelari personali possono essere disposte in caso di concreto pericolo che l’indagato o imputato commetta delitti della stessa specie di quello per cui si procede. Per fare un esempio comprensibile a tutti, oggi se un soggetto è gravemente indiziato di aver commesso spaccio di stupefacenti, potrò ottenere una custodia cautelare in carcere o agli arresti domiciliari ove vi siano concreti elementi che l’indiziato possa compiere altri episodi di spaccio quali, ad esempio, l’essere collegato a contesti di criminalità organizzata, non avere fonti di reddito lecite, l’essere tossicodipendente.

Attualmente, l’ultimo inciso della lett. C) fonda la quasi totalità delle misure cautelari adottate a livello nazionale in materia di reati violenti o predatori, reati da codice rosso, di criminalità organizzata o in materia di white collar crime.

Secondo i sostenitori del Sì, nel nostro Paese vi è un ricorso eccessivo ai provvedimenti di custodia cautelare a fronte della intrinseca eccezionalità della misura che dovrebbe invero esser limitata ai soli casi di reati commessi con l’uso di armi o violenza alla persona.

Se vincesse il Sì, in un numero elevatissimo di casi, non potrebbe più essere applicata nessuna misura cautelare personale per l’effetto combinato di due fattori:

– in primo luogo, l’abrogazione non è limitata alle sole misure personali coercitive ma riguarda indiscriminatamente tutti i tipi di misura, anche non custodiali e interdittive finanche a ricomprendere l’allontanamento dalla casa familiare o il divieto di avvicinamento. 

Ciò comporterebbe l’effetto paradossale e irrazionale di poter procedere, per la serie di delitti esclusi dall’applicazione, all’arresto o al fermo ma non anche all’applicazione di una misura cautelare.

In altre parole, vi saranno casi in cui l’arresto sarà obbligatorio per le forze dell’ordine, ma il giudice e il pubblico ministero saranno obbligati alla liberazione immediata dell’arrestato non potendo disporre alcuna misura cautelare ove non vi sia pericolo di fuga o rischio di inquinamento probatorio.

– in secondo luogo, l’abrogazione dell’ultimo inciso renderà rilevante solo il rischio di reiterazione gravi delitti con uso di armi o di altri mezzi di violenza personale o diretti contro l’ordine costituzionale ovvero delitti di criminalità organizzata.

Sarà impossibile l’adozione di misura cautelare, per fare una serie di esempi, a chi sia fortemente indiziato di aver commesso furto in appartamento, anche se soggetto recidivo o pluripregiudicato; di un pubblico ufficiale corrotto, anche se colto nell’atto della dazione illecita e che risulti essere incline al mercimonio della sua funzione.

Lacune di tutela si registrerebbero anche nel caso del rapinatore o estorsore abituale, se alla minaccia non è seguita violenza alla persona; per lo spacciatore di stupefacenti, anche se per ingenti quantitativi e anche se gli episodi coinvolgono minori; ancora, per lo stalker che tenga condotte persecutorie minacciose o ossessive, se a queste non si affiancheranno episodi violenti o di minaccia non armata; prive di tutela immediata rimarrebbero le vittime di usura, già poco inclini a denunciare, e ciò avverrebbe proprio nella fase storica in cui questo reato odioso ha registrato una maggiore diffusione a causa della forte crisi economica.

Non sarebbe possibile disporre alcuna misura cautelare nei confronti del detentore di materiale pedopornografico o di chi commetta violenza sessuale “limitandosi” all’intimidazione o alla minaccia della vittima o a abusando di una situazione di inferiorità fisica o psichica.

Soprattutto, non sarà possibile intervenire nel caso dei fenomeni criminali connotati da forte criminogenesi quali bancarotte fraudolente, reati fiscali, finanziari e societari, concussione, peculato, corruzione, riciclaggio, finanziamento illecito ai partiti.

In sintesi, una modifica di tale portata comprometterebbe ulteriormente l’effettività ed efficacia di un sistema processuale che già presenta pesanti criticità. 

Un risultato irrazionale e paradossale poiché di fatto si difenderebbe il processo, ma non la vittima, garantendo la sola tutela delle esigenze processuali di accertamento del fatto e di applicazione della pena (sottostanti alle norme in materia di pericolo di inquinamento probatorio e di fuga) e non anche dei beni giuridici protetti dalle norme penali.

Con questo non si intende negare il problema della ingiusta detenzione (che riguarda solo le misure custodiali in carcere), tutto il contrario ma la soluzione non può essere la creazione di vuoti di tutela per migliaia di casi, con costi sociali elevatissimi. Su un problema tanto complesso e delicato (dovendosi contemperare la libertà dell’indiziato di un reato con le istanze di tutela delle vittime) ritengo doveroso un intervento normativo di ampio respiro che non si riduca alla semplicistica abrogazione dell’ultimo inciso della lett. C), da accompagnarsi necessariamente all’analisi approfondita dei motivi per i quali una custodia cautelare che prevede il vaglio di uno o più pubblici ministeri, un Giudice per le indagini preliminari, del Tribunale per il Riesame, della Corte di Cassazione, con esiti conformi, possa portare ad un accertamento opposto in sede processuale. 

Andiamo avanti. Con il terzo quesito, il referendum va dritto al centro del sistema giudiziario. Al di là del fatto che il testo è formulato in maniera assolutamente complessa ed è composto da oltre 2000 parole, con questa domanda si affida al cittadino la soluzione di una controversia politica in atto nel nostro Paese da alcuni decenni: la separazione delle carriere. La sostanza della domanda, infatti, sembra vietare il passaggio del PM al ruolo di giudice e viceversa durante la carriera. Si potrebbe discutere per giorni sul tema ma si dovrebbe affrontarlo con i giusti mezzi e soprattutto parlando degli effetti dell’eventuale abrogazione. Ma cosa significa “separazione delle carriere”? Sarebbe davvero un problema per la tenuta democratica del Paese? Che ne sarebbe dell’azione penale e dell’imparzialità del ruolo del magistrato in generale?

Di fatto, le carriere son già separate

La possibilità per un magistrato di cambiare funzioni, passando da quella requirente a quella giudicante e viceversa, è disciplinata dall’art. 13 del D.Lgs. n. 160/2006, che pone importanti limitazioni, quali l’obbligo di cambiare regione in cui si presta servizio, aver svolto almeno cinque anni di servizio continuativo nella funzione esercitata, partecipare ad una procedura concorsuale interna facendo domanda per una singola sede, concorrendo per l’assegnazione con altri colleghi che, in caso di svolgimento della stessa funzione, beneficeranno di un punteggio aggiuntivo (il c.d. “bollettone”), l’aver partecipato ad un corso di qualificazione professionale, ottenuto un giudizio di idoneità allo svolgimento delle diverse funzioni, espresso dal Consiglio superiore della magistratura previo parere favorevole del consiglio giudiziario.

Questo sistema, in vigore dal 2006, ha disincentivato fortemente il passaggio da una funzione all’altra, opzione che oggi viene esercitata, per non più di una volta nel corso di tutta la carriera, nei primi anni del percorso professionale (ossia quando si può esercitare una scelta più coerente con le proprie aspirazioni e non limitata dall’assegnazione d’ufficio delle prime funzioni) e da un numero estremamente ridotto di magistrati: 24 nel 2019, 25 nel 2020, 31 nel 2021 su più di 9000 magistrati in servizio.

Perché, quindi, un quesito referendario di questa portata?

Le motivazioni del Sì si basano sulla comune convinzione che l’aver superato, da parte di pubblici ministeri e giudici, lo stesso concorso pubblico e l’esser governati da un unico organo di autogoverno, renda per ciò solo il giudice più sensibile verso le tesi della pubblica accusa con contestuale atteggiamento di sfavore verso la parte privata.

Una tale convinzione, però, non è coerente con il dato delle assoluzioni o dei proscioglimenti che vengono di volta in volta pubblicati.

Parlando da magistrato che ha scelto con convinzione la funzione – e che quindi non ha alcun interesse strettamente personale al cambio di funzione – desta qualche preoccupazione l’ulteriore ideologia che potrebbe sottostare ad un simile cambiamento.

A mio avviso il problema non è un cambio nell’approccio culturale alla funzione di pubblico ministero che, in tale, mantiene e realizza quotidianamente il primo presidio di garanzia pur svolgendo la funzione inquirente. 

Il rischio è che questo sia il primo passo per una contaminazione politica degli Uffici di Procura, soprattutto ove si accedesse all’ipotesi di un doppio organismo di autogoverno differenziato tra Giudici e Pubblici Ministeri, ponendo il rischio di un futuro controllo o assoggettamento al potere esecutivo, favorito dalla gerarchizzazione già in atto negli uffici di Procura a seguito di recenti riforme, con grave pregiudizio dell’indipendenza di chi eserciti tale funzione. 

Anche il quarto quesito è piuttosto oscuro per il cittadino completamente estraneo alle dinamiche giudiziarie o comunque alla giustizia. La domanda sarebbe questa: << volete che l’operato del magistrato possa essere giudicato anche dai membri laici dei consigli giudiziari? Chi sono i “laici” e cosa davvero intende esprimere questo quesito?

Attualmente “tutti i magistrati sono sottoposti a valutazione di professionalità ogni quadriennio a decorrere dalla data di nomina fino al superamento della settima valutazione di professionalità”. La decisione sul positivo superamento è adottata dal CSM dopo aver acquisito il parere del Consiglio Direttivo della Cassazione (per i magistrati di legittimità) o dei Consigli giudiziari (per i magistrati di merito), riservando però tale competenza ai soli componenti togati ed escludendo invece i c.d. “membri laici”, ossia i rappresentanti del mondo accademico e forense (che rappresentano circa un terzo dei membri). 

Il parere del Consiglio Giudiziario viene espresso dopo aver acquisito – mediante sorteggio – provvedimenti redatti dal magistrato, verbali di udienza, statistiche di definizione del procedimento, relazione del Capo Ufficio e autorelazione del magistrato in valutazione; quest’ultimo, inoltre, può produrre dei provvedimenti a sua scelta che vanno ad aggiungersi a quelli “sorteggiati”, in modo da ampliare il materiale a disposizione del Consiglio Giudiziario.

Il quesito referendario mira all’abrogazione secca dell’art. 8 e dell’art. 16 d. l.vo n. 25/2006 con la conseguente estensione della partecipazione dei membri laici a tali valutazioni senza che vengano predisposti normativamente dei necessari “contrappesi”.

Non è infatti previsto alcun dovere di sospensione generale dell’attività da parte dei componenti non togati dei Consigli Giudiziari (come avviene per i membri laici del CSM), con la conseguenza che i rappresentanti del foro continueranno ad esercitare la professione nel distretto, , continuando a rappresentare interessi di parte nei procedimenti che costoro hanno in carico incrociando quotidianamente la strada del magistrato che si trovano a valutare (ed in quattro anni di consiliatura tutti i magistrati del distretto sono sottoposti alla valutazione di professionalità).

Neppure è previsto alcun dovere di astensione del legale che sia parte processuale in un giudizio trattato dal magistrato in valutazione; né è prevista alcuna dichiarazione formale in tal senso, sicché la concreta sussistenza di una posizione in conflitto potrebbe essere ignota agli altri componenti del consiglio e rimanere nascosta. 

Un simile squilibrio, paradossalmente, andrebbe a minare proprio quel principio di imparzialità che il referendum si prefigura come “stella polare”; una compromissione, questa, sia nella sostanza sia anche solo semplicemente sul piano dell’apparenza (il primo insegnamento è, infatti, che il magistrato deve non solo essere imparziale, ma anche apparire tale).

Si pensi al caso di eventuale soccombenza di un privato cittadino in un giudizio civile, quando la parte vittoriosa sia rappresentata da avvocato che, al contempo, è membro laico del consiglio giudiziario che deve valutare la professionalità proprio di quel Giudice che deciderà la sua causa. 

Ciò anche nel caso in cui l’avvocato sia virtuoso e ometta di ingenerare pressioni e quel Giudice sia rigoroso e integerrimo nella rigida applicazione della legge: la parte soccombente sarebbe comunque portata a pensare che la decisione sia stata frutto di valutazione parziale dei fatti.

Quella stessa parte, in un futuro giudizio, non sarebbe forse portata a cambiare legale, valutando rapporti di vicinanza ai Consigli Giudiziari?

Oltretutto, già adesso la legge prevede che gli avvocati possano far sentire la propria voce attraverso apposite segnalazioni del Consiglio dell’Ordine; queste segnalazioni (previste dall’articolo 11, comma 4, lettera f) d. lgs. 5 aprile 2006, n. 160) sono previste fra le fonti di conoscenza utilizzabili ai fini della valutazione di professionalità), e possono riguardare “fatti specifici incidenti sulla professionalità, con particolare riguardo alle situazioni eventuali concrete e oggettive di esercizio non indipendente della funzione e ai comportamenti che denotino evidente mancanza di equilibrio o di preparazione giuridica”. 

Siamo giunti alla fine. Il quinto quesito esprime, forse al pari del terzo, ragioni più politiche che tecniche e dunque importanti per il corretto funzionamento della macchina giudiziaria. Molti, infatti, dicono che si tratti di un modo per eliminare il peso delle “correnti” all’interno del CSM. Il tema centrale è del resto la candidatura, che ogni magistrato può presentare se raccoglie almeno 25 firme. Pensa che sia il risultato dello scandalo “Palamara” o in un certo senso il CSM ne gioverebbe?

Prima di rispondere, e poiché i proponenti motivano questo quesito proprio con l’intento di arginare il correntismo in magistratura, voglio precisare di non essere iscritta ad alcuna corrente e di non esserlo stata neanche in passato. Credo fermamente in un modello di magistrato distante dalla politica e dalle lobby presenti a vario titolo sullo scenario nazionale.

Allo stesso tempo, non condivido la demonizzazione delle correnti e trovo naturale che, così come in tutte le formazioni sociali di una collettività di riferimento, vi siano fenomeni di associazionismo. Quello che va combattuto – con strumenti più incisivi di questo – è, semmai, la degenerazione interna alle correnti e la commistione con la politica, riconducibile ad alcuni esponenti e non a tutti i magistrati che di quella determinata corrente abbiano fatto parte.

Ciò premesso, in linea di principio non sarei contraria all’abolizione del limite minimo delle 25 firme, ma l’abrogazione appare del tutto inutile e dannosa su un piano fattuale.

Inutile. È il buon senso, prima ancora di ogni altra considerazione, a far agevolmente comprendere che un candidato non in grado di raccogliere venticinque firme per la presentazione della sua candidatura, non ha alcuna possibilità di essere eletto.

Dannosa. La possibilità indistinta di candidarsi e raccogliere comunque voti in capo a molteplici magistrati creerebbe frammentazioni e dispersioni dei voti dei magistrati non iscritti ad alcuna corrente o dei distretti più periferici e meno popolosi; al contrario, le correnti voterebbero comunque compatte presso il candidato già da loro prescelto. 

Non le chiediamo se andrà a votare o meno, le chiediamo di cosa – secondo lei – avrebbe bisogno la giustizia penale in questo momento per essere più efficiente.

Rispondo limitandomi al processo penale, perché è quello che conosco meglio, svolgendo le funzioni di Pubblico Ministero esclusivamente in quella sede.

La domanda vorrebbe una risposta molto più articolata, ma mi limito a sostenere la necessità di una riforma del processo articolata e di ampio respiro; una riforma che coinvolga come interlocutori tutte le distinte professionalità che vengono in gioco. Non solo magistrati, avvocati e professori universitari, ma anche funzionari amministrativi, ufficiali di polizia giudiziaria, garanti dei detenuti, servizi sociali, rappresentanti degli enti di categoria.

Occorre snellire il dibattimento, eliminando quei momenti che non si traducono in una reale garanzia per l’imputato, con dedizione di tempo e risorse a quei momenti del processo che davvero realizzano la formazione della prova in contraddittorio; tutelare maggiormente la vittima del reato, esaltandone anche il ruolo processuale e le garanzie correlate; aumentare le possibilità di accesso ai riti alternativi; concentrare la celebrazione dei processi; rivedere la disciplina delle notifiche penali, che annovera più di una irrazionalità ed è a mio avviso una delle principali cause di malfunzionamento del sistema processuale; implementare gli istituti che consentano l’acquisizione di elementi difensivi già nella fase di indagine o, al più tardi, nel corso dell’udienza preliminare, in modo da evitare che la prova a discarico venga conosciuta e acquisita per la prima volta  solo in dibattimento – favorendo invece il tempestivo deposito delle prove a favore.

Bisognerebbe poi progettare e attuare – anche a livello di servizi sociali – specifici percorsi di reinserimento dei condannati, in modo da abbattere il rischio di recidiva causato dal riassorbimento nei circuiti criminali perché l’unica opzione possibile per lo scarcerato.

Occorre, soprattutto, dotare il sistema giustizia di un apparato amministrativo quantitativamente e qualitativamente adeguato al numero sempre crescente di adempimenti connessi all’esistenza di un procedimento giudiziario, dotandolo di risorse idonee.

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