Verso una politica
“chiavi in mano”

Verso una politica "chiavi in mano"

Ovvero perché e come eliminare l’ostacolo della burocrazia tradizionale

di Maria Rita Curcio

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"chiavi in mano"

di Maria Rita Curcio
burocrazia

Verso una politica
“chiavi in mano”

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"chiavi in mano"

Ovvero perché e come eliminare l’ostacolo della burocrazia tradizionale

di Maria Rita Curcio
12 minuti di lettura

A più di cento anni di distanza dalle teorizzazioni del filosofo e scienziato sociale, Max Weber – primo teorico della burocrazia – viene molto difficile credere che, già nella elaborazione originaria del pensiero di Weber, la burocrazia rappresentasse il modello di organizzazione dello Stato ispirato al principio di   “razionalità” –  inteso come efficienza e celerità, – e “legalità” dovendo il Potere Pubblico essere limitato dal limite invalicabile della Legge. 

A questi principi si ispirarono le riforme che già negli anni 90/ 94 del secolo scorso ebbero come obiettivo quello di efficientare e semplificare l’Amministrazione pubblica,  mettendo mano all’organizzazione  delle Autonomie Locali ( Legge 142/90), al procedimento amministrativo e  diritto di accesso (Legge 241/90) introducendo l’elezione diretta dei Sindaci ( Legge 81/93) avviando il processo di privatizzazione del pubblico impiego  ( D.Lgs 29/93) che stabilì un principio che avrebbe dovuto rivelarsi il cardine nell’ambito del pacchetto di riforme anche seguenti, e cioè la separazione fra le funzioni di indirizzo e quelle di gestione.

Apparve infatti innovativo l’impianto normativo che, negli anni 97/98, l’allora Ministro della Funzione Pubblica, Franco Bassanini, ebbe ad adottare per innovare una Amministrazione Pubblica obsoleta, appesantita e molto costosa, reduce da una forte stagnazione.

La riorganizzazione dell’Amministrazione Centrale venne attuata a cominciare dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, procedendo con gli enti pubblici nazionali e territoriali, secondo la delega di cui alla Legge 59/93 ( c.d. Legge Bassanini)  che  fissando i principi generali della riforma, delegò  il Governo all’emanazione della normativa  per il conferimento alle Regioni ed alle Autonomie Locali di compiti e funzioni in ambiti particolari, con l’obiettivo del federalismo e in applicazione del principio di sussidiarietà, nonché per riformare l’ Amministrazione Centrale e gli enti Pubblici secondo i principi di efficacia, efficienza ed economicità, per semplificare i procedimenti amministrativi e riorganizzare il lavoro pubblico con il completamento della riforma del pubblico impiego mediante la privatizzazione dei rapporti di lavoro, il potenziamento della formazione, il telelavoro.

Con la Legge Bassanini bis – la 127/97, si arrivò al nuovo impianto organizzativo degli enti territoriali e con la Legge Bassanini ter – la 191/98 vennero introdotte nuove norme in materia di formazione del personale dipendente e di lavoro a distanza nelle Pubbliche Amministrazioni

L’impianto fondamentale delle norme di cui alle leggi 127/97 e 191/98 venne quindi sostenuto dal terzo pilastro della riforma, costituito proprio dalla privatizzazione del pubblico impiego. Questo percorso, già avviato con la Legge delega 421/92, ripreso e sviluppato con la delega al Governo di cui alla Legge 59/93 ed il conseguente D.Lgs n. 29/93, fu quasi completamente attuato con l’adozione delle norme in materia di contrattazione collettiva (D.L. 396/97) e delle norme che definirono il processo di privatizzazione del pubblico impiego estese anche alla dirigenza (D.L. 80/98)

Il D.L. 165/2001 con le sue successive modifiche ed integrazioni, accoglie infine tutta la materia relativa all’Ordinamento del Lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni Pubbliche. 

Questo stringatissimo excursus normativo è necessario per evidenziare che nel nostro Paese, le prime riforme di una certa consistenza sono seguite ad un periodo di stallo quasi secolare e pur tuttavia, a posteriori, emerge che quella stagione di riforme si è risolta in una dissimulazione di forme di autoreferenzialità, di continuità ed autoconservazione dell’apparato burocratico, realizzando una rivoluzione complessiva ma in perfetto stile gattopardiano.

Immediatamente all’inizio degli anni ’90 abbiamo assistito a quella che all’epoca chiamai “la caduta degli dei”.

Non passava un giorno che non leggessimo su giornali di questo o quello scandalo, arresti giornalieri ed episodi di corruzione che hanno fatto la Storia del processo penale, la Storia – oscura – del nostro Paese, sfociando nel disfacimento di interi partiti e classi dirigenti.

Apparve necessario concepire quindi un meccanismo di funzionalità dell’Amministrazione Pubblica che, da un lato mettesse al riparo dall’esposizione alla “tentazione” e quindi dalle conseguenze giudiziarie la classe politica che, ripulitosi la coscienza ed in molti casi, riciclatasi in partiti diversi rispetto a quello di originaria appartenenza,  poneva nelle mani di un soggetto diverso “ il potere di gestione”.

All’opinione pubblica veniva quindi presentata una classe politica “vergine”, impegnata esclusivamente nell’elaborazione di programmi ed indirizzi mirati al Bene collettivo che nulla mai avrebbe potuto incidere sulle decisioni operative che, dal D.Lgs.29/93 in poi, dovevano esclusivamente spettare ai vertici burocratici, insomma ai Dirigenti. 

Mai più le scelte di governo o amministrative sarebbero state ispirate da fini e tornaconti politici ed elettorali, se non anche economici, ma solo ed esclusivamente da profondi ideali declinati in programmi di governo funzionali ai bisogni dei cittadini ed alle esigenze della Nazione e dei territori.

E’ appena il caso di ricordare la recrudescenza dei fenomeni mafiosi di quegli anni: era stato, soltanto nel ’92, trucidato il Giudice Giovanni Falcone e Francesca Morvillo, il Giudice Paolo Borsellino e le rispettive scorte, in una azione di guerra di mafia senza pari. Certamente enormi erano gli interessi di quelle organizzazioni che, da Roma in giù, perlopiù si chiamano mafiose, da Roma in su si chiamano lobby, che giravano, così come continuano a girare, attorno all’Amministrazione Pubblica: la classe politica non avrebbe rischiato soltanto di “sporcarsi”.

La posta in gioco era di altra natura e molto più alta, certamente era a rischio la “ tenuta” del sistema.

Ecco che appare, quanto meno in tutta la sua auspicata portata rivoluzionaria, il principio della separazione fra indirizzo politico e gestione, introdotto già con il D.Lgs 29/93: gli Organi di governo esercitano funzioni di indirizzo politico – amministrativo, definendo programmi ed obiettivi e verificando i risultati e la rispondenza dell’attività di gestione agli indirizzi impartiti, i Dirigenti adottano tutti gli atti e provvedimenti, con autonomi poteri di spesa,  impegnando l’Amministrazione anche verso l‘esterno, assicurano la gestione tecnica, finanziaria ed amministrativa, l’organizzazione delle risorse umane finanziarie e di controllo, rispondendo di ogni atto in via esclusiva.  

Riassettato il sistema politico, veniva ridisegnata una classe dirigente, teoricamente libera nell’organizzazione e nell’utilizzo delle risorse, che, con le proprie competenze, poteva affermarsi in maniera professionale, agile nelle decisioni, veloce ed efficiente negli atti, non più soggetta e subordinata alla politica, cui deve rispondere, in conclusione, per la realizzazione dei programmi ed il raggiungimento degli obiettivi.

Una funzione di responsabilità enorme nelle mani della Dirigenza, di garanzia per la legittimità dell’azione amministrativa e politica. Tutto ciò se fosse stata pienamente esercitata e se fosse stato sempre rispettato l’invalicabile limite al potere pubblico: la Legge.

Infatti, da lì a poco la contraddizione fra i principi della riforma e la realtà emergeva già plasticamente con l’approvazione della Legge di elezione diretta del Sindaco che, essendo manifestazione immediata della scelta popolare, doveva rispondere direttamente ai cittadini di quel “libro dei sogni” che di solito è il programma presentato facendo seguire i fatti a tutti i “sì” pronunciati.

La burocrazia cominciava quindi a diventare un ostacolo nella realizzazione dei programmi e delle promesse, cui comunque la classe politica non poteva astenersi per conquistare il consenso delle comunità locali, regionali e dell’intera comunità nazionale.

Il limite della Legge – garanzia assoluta e indiscutibile al potere pubblico – cominciava a diventare piuttosto un limite al soddisfacimento dei bisogni, spesso individuali o lobbistici, piuttosto che di respiro ampio e collettivo.  Talché ad esempio, spesso i programmi politici hanno previsto sanatorie di ogni genere che,  se da un lato assicuravano l’immediato soddisfacimento di interessi individuali, familistici e di gruppi, tuttavia hanno pesantemente concorso alla devastazione del Territorio , dell’Ambiente e delle Finanze Pubbliche. 

I bisogni dei cittadini flettevano sempre più al ribasso anche perché specchio di una classe politica impegnata a conquistare in ogni modo il consenso in quanto consapevole di essere deresponsabilizzata rispetto ai risultati promessi.

E nonostante il principio di trasparenza abbia incontrato un importante interesse nell’Ordinamento, con l’introduzione del principio dell’open government per favorire un continuo controllo dell’attività amministrativa e di governo da parte dei cittadini, promuovendo al tempo stesso la responsabilità degli amministratori pubblici, così è stato solo in parte: la casa di vetro è stata spesso oscurata da “tende poste a salvaguardia della privacy (in un mondo dove la digitalizzazione ed il traffico dei dati consente di conoscere anche il colore dei nostri indumenti intimi) o di interessi superiori,  e ci si è allontanati dalla concezione iniziale, di ispirazione anglosassone del concetto di trasparenza, favorendo i comportamenti non sempre lineari dei “manovratori” dell’Amministrazione Pubblica.

A trent’anni di distanza da quelle riforme considerate comunque epocali, pur tuttavia è indiscutibilmente salda la potente forza di  autoconservazione nonostante ogni innovazione, che fin qui è riuscita ad annidarsi nella burocrazia, nelle incrostazioni amministrative dissimulate nei “processi” ancorchè apparentemente semplificati, vivisezionati e resi pubblici,  ma di fatto appesantiti da un bizantinismo, non certo fine a sè stesso, ma piuttosto mirante  a rendere accessibile “la cosa” pubblica solo a pochi e ben preparati e pagati, addetti ai lavori, dentro e fuori le Amministrazioni Pubbliche: un esempio per tutti il Codice dei Contratti con tutte le sue innumerevoli modifiche, integrazioni ed infine “semplificazioni”.

Si aggiunga anche, costituendo elemento preponderante e divenuto patologico rispetto al sistema, l’elemento del rapporto fiduciario che deve intercorrere fra l’Amministrazione Pubblica che essendo soggetto giuridico astratto, viene personificato nel politico di turno, ed il burocrate che deve attuarne i programmi e gli obiettivi. Se non vogliamo parlare del sesso degli angeli, è assolutamente evidente che “rapporto fiduciario” diventa nella pratica rapporto di appartenenza politica  se non addirittura  di “appartenenza personale” , al politico che ti pregia della sua “fiducia”.

Se con la privatizzazione del pubblico impiego era già venuto meno il giuramento in termini di onore e disciplina con cui svolgere la pubblica funzione, in qualche modo erodendosi il filo ideale che comunque “legava” allo Stato in tutte le sue articolazioni, vieppiù il concetto di “servitore dello Stato” di “civil servant” si è andato trasformando in quello di manager dell’Amministrazione pubblica e nei fatti di “facilitatore”.

Non stiamo qui a dire di quali bisogni o di quali interessi e di quali pratiche.

Certo è che attraverso lo spoil system la classe politica è stata in grado di sostituire piuttosto agevolmente i burocrati non sostenuti da un “rapporto fiduciario”  tuttavia minando più o meno consapevolmente la tenuta di lunga durata degli apparati e della struttura stessa dello Stato, molto spesso introducendo figure manageriali provenienti dal privato e ancor più spesso dagli stessi enti controllati dallo Stato, dalle partecipate, da società di certificazione dei bilanci pubblici e frequentemente, in bilico sul filo del conflitto di interessi.

Certamente con una formazione e con una “agilità” nell’operare sostanzialmente diversa da quella del dirigente pubblico, per formazione ed esperienza, con apprezzabili doti da equilibristi e avvezzi a recitare più parti in commedia.

Oggi è in corso una ciclica crisi sistemica, che però mostra stavolta le caratteristiche di una vera e propria disintegrazione dei “fondamentali” dello Stato.  Si presenta in tutta la sua deflagrante evidenza in quanto la tragedia della pandemia ha fatto esplodere i problemi atavici ed irrisolti di una organizzazione pubblica bizantina, ancora non adeguata ai livelli di efficienza che il Paese e l’Europa richiede, che versa nell’ipocrisia dell’abbraccio nefasto fra controllori e controllati.

La realtà odierna restituisce il quadro di una classe dirigente che pur avendo affrontato il venticello delle riforme, si era profondamente impegnata nella resistenza dell’autoconservazione a tutti i costi e ciononostante rischia, non solo di non aver messo in salvo “i fondamentali” dello Stato democratico e di Diritto, ma anche di non  aver conservato neppure sé stessa, avendo garantito, in virtù di un volubile “rapporto fiduciario”, soltanto i potenti politici di turno nella loro limitata ed egoistica visione.

E la prova di ciò è il tema alla ribalta di questi giorni su cui appare profondamente impegnato il  Governo in carica e cioè la costituzione di una cabina di regia per la gestione della mission di cui alla Next Generation Eu.

Le centinaia di pagine del piano stellare concepito, si presume dal Governo in carica, mira a rimuovere gli ostacoli che hanno frenato il progresso dell’Italia negli ultimi decenni; il Piano nazionale di ripresa e resilienza è il programma di investimenti che l’Italia deve presentare alla Commissione europea nell’ambito della Next Generation EU, per rispondere alla più pervicace crisi economica subita dall’Italia, escludendo quella del dopoguerra, provocata dalla pandemia da Covid-19.

Dalle pieghe della nomenclatura emerge che la burocrazia ministeriale e comunque quella ai massimi vertici delle Istituzioni pubbliche, tradizionalmente, per definizione e comunque fin qui  competente e fiduciaria, non è più ritenuta adeguata alla sfida epocale di progettare, realizzare e gestire il  piano di spesa in cui si esplicano tutti gli obiettivi programmati che riguardano l’innovazione, la digitalizzazione la transizione ecologica, l’istruzione, la sanità e la mobilità, essendo apertamente considerata un ostacolo.

Per realizzare gli obiettivi sfidanti del Piano e gestire 209 miliardi di fondi europei, il Governo in carica non ha proprio bisogno di burocrati – servitori dello Stato, o tecnici in senso tradizionale, ma di manager magari cresciuti nelle aziende di Stato, in multinazionali o in potenti gruppi bancari e finanziari, con l’occhio lungo a comprendere in quale punto del campo andrà a rimbalzare la battuta.

Ha bisogno di esperti accondiscendenti e grati che non si imbrighino nelle norme benché cogenti, interpretando la funzione pubblica in modalità “smart” ed in grado di comunicare minuto per minuto all’opinione pubblica i vari step del monitoraggio, ma con un linguaggio astruso ed incomprensibile fatto di sigle ed acronimi che tengano a distanza di sicurezza chiunque voglia veramente comprendere e seguire le sorti dell’auspicato possibile sviluppo e rilancio del nostro Paese.

Ha bisogno di uomini consumati e flessibili come giunchi, al punto giusto per flettersi ma senza spezzarsi sotto il peso delle critiche di cui loro saranno certamente i destinatari, poiché esperti; resistenti come l’acciaio a qualsiasi impatto mediatico ma anche giudiziario: insomma non più resistenti ma resilienti.

Una coorte romana che protegga e blindi la limitata leadership politica al comando senza mediazioni e liturgie democratiche o pseudo tali. 

Una nuova tipologia di Dirigenti, modificata in laboratori politici inquietanti e non convenzionali al pari dello strumento normativo fin qui utilizzato per gestire la pandemia, che metta definitivamente al riparo una classe politica che a fronte delle sfide epocali che sfortunatamente si trova ad affrontare,  non riesce o non vuole  tenere, nella sede istituzionale costituzionalmente a ciò deputata, il punto sul primato della Politica, quella nobile, fatta di scelte, decisioni e responsabilità individuali e condivise, e che vuole avere mani libere nel reclutamento di persone “di fiducia da pagare magari, senza tener conto dei tetti stipendiali previsti dalle norme vigenti per la Dirigenza pubblica.

Perché certo c’è fiducia e fiducia e quella che consente a leader fragili e “senza popolo” di fare politica “chiavi  in mano” si paga a caro prezzo.

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